Hợp tác công-tư (PPP): Những nút thắt cần tháo gỡ

Thế nhưng, kể từ khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công-tư (PPP) 2020 có hiệu lực thi hành, cho đến hết năm 2022 chỉ có 10 dự án mới được phê duyệt và 14 dự án đang được triển khai các bước chuẩn bị đầu tư theo quy định với tổng mức đầu tư lên khoảng 235.000 tỷ đồng. Trong đó dự kiến huy động được gần 100.000 tỷ đồng vốn đầu tư tư nhân. Nguyên nhân được chỉ ra là vẫn còn nhiều điểm nghẽn chính sách cần phải tháo gỡ.

Các doanh nghiệp làm BOT khó huy động vốn thêm từ các nguồn khác

Tham luận trong Diễn đàn “Thúc đẩy phục hồi và phát triển kinh tế - những nút thắt và vai trò của Kiểm toán nhà nước” vừa được tổ chức mới đây, Công ty TNHH Kiểm toán Deloitte Việt Nam chỉ ra vướng mắc đầu tiên là cơ chế tài chính chưa đủ cân bằng để đảm bảo tốt hơn quyền lợi của khu vực tư nhân khi tham gia PPP. Như ở Luật PPP quy định về mức vốn nhà nước tham gia dự án PPP tối đa 50% và cơ chế chia sẻ doanh thu giảm là chưa phù hợp với các quy định về ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, cam kết của nhà nước về bảo vệ lợi ích của nhà đầu tư (NĐT) cần phải được làm rõ và thực hiện một cách đáng tin cậy hơn trong thực tế. Ví dụ như Điều 82 Luật PPP hiện nay có quy định, khi doanh thu tăng, NĐT phải chia sẻ với nhà nước; nhưng khi doanh thu giảm, nhà nước chỉ chia sẻ với các điều kiện ràng buộc và việc chứng minh được các điều kiện này cần rất nhiều thời gian, trong khi việc chia sẻ rủi ro cần được thực hiện ngay để đảm bảo các phương án tài chính và sức khỏe tài chính tối thiểu của doanh nghiệp. Ngoài ra, còn thiếu một khuôn khổ để đánh giá và quản lý các nghĩa vụ dự phòng phát sinh từ cơ chế bảo đảm, bảo lãnh của nhà nước cho các nghĩa vụ với khu vực tư nhân.

Theo đại diện của Deloitte phạm vi bảo lãnh cho một dự án PPP cụ thể nên được nhìn nhận là biện pháp thay thế cho đầu tư công. Đây cũng là tiền đề rất quan trọng cho việc ghi nhận và phản ánh tình hình tài chính và kết quả kinh doanh của các doanh nghiệp tham gia PPP.

Vướng mắc thứ hai là chính sách kế toán về PPP/BOT chưa tương thích với thông lệ quốc tế. Như Hệ thống chuẩn mực báo cáo tài chính quốc tế đã ban hành văn bản hướng dẫn IFRIC 12 về ghi nhận và phản ánh tình hình tài chính và kết quả kinh doanh của các doanh nghiệp BOT dựa trên bản chất của hợp đồng BOT và cơ chế tài chính với 3 mô hình tương ứng là tài sản tài chính, tài sản cố định vô hình, mô hình hỗn hợp. Tuy nhiên, Việt Nam không phân biệt 3 mô hình này, dẫn tới việc trong khi các nước cho phép ghi nhận doanh thu xây lắp trong giai đoạn xây dựng tài sản công, nhưng Việt Nam không cho phép ghi nhận doanh thu xây lắp, chỉ ghi nhận doanh thu khi khai thác vận hành…

Thứ ba, nợ xấu trong các dự án BOT giao thông ở Việt Nam tương đối cao cũng là một thách thức lớn. Nguyên nhân chủ yếu dẫn tới dòng tiền từ dự án hụt so với phương án tài chính ban đầu là do việc đội vốn kéo dài thời gian xây dựng, lưu lượng giao thông thực tế thấp hơn nhiều so với dự kiến; hạ tầng giao thông không đồng bộ khiến cho cao tốc không khai thác được công suất hoàn vốn, công tác quản lý thu phí thủ công còn hạn chế…

Thứ tư là việc thiếu kênh huy động vốn ngoài tín dụng ngân hàng và trái phiếu. Thực tế này khiến các doanh nghiệp làm BOT rất khó huy động vốn thêm từ các nguồn khác, bởi kết quả kinh doanh trong những năm đầu tiên của dự án không khả quan.

Thứ năm, Việt Nam chưa thực sự hình thành thị trường thứ cấp để mua bán quyền khai thác các dự án PPP/BOT. Điều này cũng khiến cho các NĐT ngần ngại vì thiếu đi một kênh để thu hồi vốn đầu tư sớm và quay vòng cho các dự án mới.

Từ những thực tế trên và theo kinh nghiệm quốc tế, Deloitte Việt Nam khuyến nghị Việt Nam cần hoàn thiện chính sách liên quan tới cơ chế tài chính đảm bảo lợi ích của NĐT, cơ chế chia sẻ rủi ro linh hoạt, đạt được sự đồng thuận cao trong nhận thức và thực hiện của NĐT và cơ quan nhà nước khu vực công. Đồng thời sớm ban hành chế độ kế toán doanh nghiệp hướng dẫn việc áp dụng thông lệ quốc tế về kế toán báo cáo tài chính cho các doanh nghiệp PPP (BOT) như trong dự thảo sửa đổi bổ sung Thông tư 200 với các hướng dẫn cụ thể và rõ ràng hơn. Xa hơn, cần có cơ chế khuyến khích việc áp dụng Chuẩn mực báo cáo tài chính quốc tế (IFRS) đối với các doanh nghiệp trong lĩnh vực PPP.

Bên cạnh đó cần xây dựng thị trường mua bán quyền khai thác các dự án PPP. Điều này giúp NĐT có thể bán quyền khai thác dự án cho các bên thứ ba thu hồi vốn đầu tư ban đầu (khi các dự án PPP đã hoạt động và thu hồi lợi nhuận), và sử dụng tiền này để đầu tư vào các dự án khác, giúp dòng vốn được luân chuyển nhanh hơn. Đồng thời tạo ra các chuỗi giá trị trong lĩnh vực PPP mà mỗi mắt xích phân khúc sẽ tìm được nhiều NĐT có khẩu vị rủi ro phù hợp hơn;

Cùng với việc tăng cường giáo dục và truyền thông với công chúng, Chính phủ và doanh nghiệp nên có sự tư vấn chiến lược và đánh giá ảnh hưởng của các dự án PPP khi áp dụng các thông lệ quốc tế để có sự điều chỉnh kịp thời, nhất quán, và đồng bộ cho cả cơ chế tài chính, kế toán và cơ chế huy động vốn.